Cơ chế vừa vướng vừa hở
Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư được đưa vào chương trình làm luật của Quốc hội khoá XIV trên cơ sở Sửa đổi, bổ sung các Nghị định liên quan đến công tác đấu thầu và hợp tác công tư hiện hành, để khắc phục những hạn chế trong quá trình thực thi. Những tồn tại đó được xác định là do các quy định pháp luật hiện hành được xây dựng hướng tới dự án đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa xét đến đặc thù đầu tư PPP nên vừa “vướng” vừa “sơ hở”.
Thực tế, các dự án PPP (như BOT, BTO, BT) triển khai thời gian qua, qua báo cáo thanh tra, kiểm toán đã bộc lộ những vướng mắc về thể chế, chính sách như hầu hết các dự án BOT, BT được thực hiện kiểm toán đều áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, dẫn đến làm giảm sự cạnh tranh, minh bạch trong công tác lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn rủi ro lãng phí, thất thoát và chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án.
Các dự án BOT giao thông, dự án đổi đất lấy hạ tầng (BT) thực hiện thời gian qua cho thấy nhiều hạn chế về cơ chế chính sách |
Công tác công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai. Bên cạnh đó, công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo, dẫn đến chất lượng thường không đảm bảo.
Đối với dự án BOT giao thông, xuất hiện các bất cập về mức phí quá cao, vị trí đặt trạm thu phí chưa đảm bảo khoảng cách 70km, thời gian thu phí chưa phù hợp, chưa đảm bảo sự lựa chọn cho người dân do được thực hiện trên trục đường độc đạo hoặc dường Quốc lộ 1A.... Trong khi đó, đối với dự án BT, bất cập chủ yếu là việc xác định tổng mức đầu tư công trình và giá trị quỹ đất chưa chính xác dẫn đến sự chênh lệch quá lớn giữa 2 giá trị.
Việc gọi vốn cho các dự án PPP cũng gặp nhiều khó khăn. Đối với nguồn vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án, hiện nay, do nguồn vốn ngân sách trong kế hoạch trung hạn là rất hạn hẹp nên việc bố trí ngân sách cho dự án PPP là rất khó khăn…
Góp ý cho việc xây dựng luật này của Bộ KH-ĐT, VCCI bày tỏ sự quan tâm với một số vấn đề.
Về quy trình đàm phán và ký kết các hợp đồng PPP, VCCI cho rằng, các dự án đầu tư theo hình thức này luôn đi kèm với các cam kết của Nhà nước trong hợp đồng đầu tư. Hợp đồng đầu tư PPP là một dạng hợp đồng hành chính, vừa mang đặc điểm pháp luật tư, lại vừa mang đặc điểm của pháp luật công.
Một trong những nguyên tắc cơ bản của pháp luật hợp đồng là “các bên được tự do thoả thuận những gì pháp luật không cấm”. Tuy nhiên, pháp luật công lại chỉ cho phép “cơ quan, cán bộ nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép”. Vậy, một vấn đề rất lớn đặt ra là các cơ quan, cán bộ đàm phán, ký kết hợp đồng PPP được phép cam kết những gì và không được phép cam kết những gì? Nói cách khác, thẩm quyền và trình tự thủ tục đàm phán và ký kết các hợp đồng PPP sẽ được phân định như thế nào?
Cơ quan góp ý phân tích, nếu việc phân quyền này lỏng lẻo, không được quy định rõ có thể dẫn đến tình trạng các cán bộ nhà nước đàm phán và ký kết những cam kết quá rộng, ảnh hưởng đến quyền lợi của Nhà nước, của người dân và của các doanh nghiệp khác. Hơn nữa, các quy định lỏng lẻo có thể khiến các cam kết từ phía Nhà nước không được tôn trọng khi có phản ứng từ phía người dân hoặc sự thay đổi nhiệm kỳ lãnh đạo.
Do đó, việc minh định về thẩm quyền và trình tự thủ tục đàm phán, ký kết hợp đồng PPP có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của đạo luật này. Vì thế, cần phân loại mức độ rủi ro của dự án để xác định thẩm quyền đàm phán, ký kết. Dự án có quy mô vốn đầu tư nhỏ, mức độ cam kết của Nhà nước không lớn hoặc ít ảnh hưởng đến bên thứ ba (người dân, doanh nghiệp khác) thì có thể phân quyền cho cấp dưới đàm phán và ký hợp đồng.
Đối với dự án có quy mô vốn lớn, mức độ cam kết của Nhà nước cao (như nhượng quyền thu phí, bao tiêu sản phẩm, bảo lãnh…) hoặc ảnh hưởng lớn đến người dân (diện tích đất lớn, không có sự lựa chọn khác) thì phải có quy trình đàm phán, ký kết chặt chẽ hơn, thậm chí lên cấp Quốc hội quyết định chủ trương.
PPP cần quy trình chặt chẽ hơn đầu tư công
Ngoài vấn đề thẩm quyền, cơ quan góp ý chú trọng đề cập tới cơ chế công khai thông tin, lấy ý kiến cộng đồng trước khi ký hợp đồng các dự án PPP. Quan điểm chung đưa ra là, việc công khai, minh bạch và lấy ý kiến cộng đồng đối với các dự án PPP cần phải được quy định chặt chẽ và thực hiện nghiêm túc hơn cả đối với các dự án đầu tư công.
Lý do, đối với các dự án đầu tư công, trong trường hợp người dân có những phản ứng, thì Nhà nước có thể chủ động điều chỉnh dự án mà không cần điều chỉnh hợp đồng. Còn với các dự án đầu tư PPP, việc điều chỉnh dự án thường sẽ kéo theo việc phải đàm phán lại giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Do đó, nếu dự án được tham vấn kỹ lưỡng ngay từ giai đoạn đầu thì sẽ giảm được nguy cơ này.
Thực tế, một số dự án BOT giao thông thời gian qua gặp vướng mắc khi đi vào vận hành cũng một phần xuất phát từ việc thiếu tham vấn ý kiến cộng đồng trước khi ký hợp đồn.
Các dự án PPP, theo VCCI còn cần bảo đảm việc đăng công khai thông tin ít nhất 60 ngày trước khi ký kết. Nội dung đăng tải bao gồm: tóm tắt thông tin về dự án; báo cáo nghiên cứu tiền khả thi; báo cáo nghiên cứu khả thi; bản thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi; bản thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi; dự thảo hợp đồng.
Những nội dung thông tin thuộc về bí mật Nhà nước, bí mật kinh doanh, tài sản trí tuệ chưa được công bố thì được phép xoá hoặc bôi đen trong các tài liệu trên. Nơi đăng tải là Cổng thông tin chung về các dự án PPP do Bộ KH-ĐT làm đầu mối.
Đối với các dự án có quy mô lớn hoặc có ảnh hưởng đến bên thứ ba thì phải được tổ chức lấy ý kiến thông qua văn bản, hội thảo, họp báo. Đối tượng được lấy ý kiến gồm các cá nhân, tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp của dự án và các tổ chức đại diện của họ. Ví dụ, các dự án có thu phí sử dụng đường bộ thì phải hỏi ý kiến các doanh nghiệp vận tải, hiệp hội vận tải và người dân quanh khu vực dự án. Các ý kiến đóng góp cho dự án phải được tổng hợp, giải trình và gửi kèm cho cơ quan hoặc người có thẩm quyền ký hợp đồng.
Không chỉ trước mà sau khi ký hợp đồng, các thông tin về hợp đồng, việc thực hiện dự án và các kết quả kiểm tra, giám sát của dự án cũng cần được công bố. Cụ thể là công bố toàn bộ các hợp đồng đầu tư PPP bao gồm cả phụ lục. Công bố các báo cáo định kỳ về tình hình hoạt động của dự án đầu tư, gồm cả báo cáo của chủ dự án nộp cho cơ quan nhà nước và các báo cáo, kết luận thanh kiểm tra của cơ quan nhà nước đối với dự án.
Đối với các dự án có nguồn thu từ bên thứ ba thì phải công bố định kỳ sản lượng và doanh thu của dự án. Bên thứ ba (người dân và doanh nghiệp khác) phải được tham gia trong quá trình giám sát nguồn thu.